Forskersonen er forskning.nos side for debatt og forskernes egne tekster. Meninger i tekstene gir uttrykk for skribentenes holdninger. Hvis du ønsker å delta i debatten, kan du lese hvordan her.

Nav har vært under kraftig kritikk de seneste år, spesielt for feilaktige krav om tilbakebetaling av sykepenger og arbeidsavklaringspenger for personer som har opphold seg i utlandet. 

Den saken har antakeligvis forsterket bildet av Nav som i overkant streng ved brudd på vilkår for ytelser. 

Gjennomgående tendens i en rekke studier

En fersk artikkel på forskning.no viser imidlertid til en studie fra Nav, som finner at brudd på kravet for å motta dagpenger sjeldent straffes. Dette funnet føyer seg inn i en rekke vitenskapelige artikler publisert de siste årene. Fellestrekket i disse er nemlig at sanksjoner knyttet til trygdeytelser brukes på en vilkårlig måte. 

Det vil kanskje overraske mange. 

Til tross for flere innstramminger i regelverket, antyder altså forskning at sanksjoner er et vilkårlig virkemiddel i saker som handler om plikt til aktivitet for å motta ytelser fra Nav. Det gjelder både før og etter overnevnte sak, også kjent som «NAV-skandalen». 

Dagpenger, arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp

Sanksjoner i trygdesystemet er spesielt knyttet til vilkår om aktivitet i den tiden man mottar ytelser fra Nav. Vilkår om aktivitet har en sentral rolle i Folketrygdloven, hvor dette er hjemlet og regulert. Det gjelder for eksempel dagpenger og AAP (arbeidsavklaringspenger), som mange kjenner til. 

Aktivitetsplikt er også en del av Sosialtjenesteloven, som regulerer sosialhjelp. For mottakere av dagpenger ved arbeidsledighet er dette særlig synlig gjennom kravet om å sende inn meldekort. 

Mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) og sosialhjelp (under 30 år) har aktivitetsplikt gjennom en aktivitetsplan utarbeidet i samarbeid med en NAV-veileder. 

I denne kommentaren fokuserer vi på disse tre ytelsene, men det er verdt å merke seg at vilkår og mulighet for sanksjoner også gjelder andre ytelser, som sykepenger, kvalifiseringsprogrammet og introduksjonsprogrammet. 

Stor politisk vilje til lovfesting av aktivitetskrav 

Felles for aktivitetsplikten knyttet til de tre overnevnte ytelsene, er at den innebærer mulighet for sanksjoner ved brudd på vilkårene. Sanksjonene er primært økonomiske og skjer gjennom trekk i ytelsen. Beregningsmåten varierer mellom de ulike ytelsene. 

Det har altså vært stor politisk vilje til å lovfeste aktivitetskrav til trygdemottakere, men hvordan følges dette opp av embetsverket? Det er gjort mye forskning på dette de siste årene, særlig knyttet til aktivitetsplikten for unge sosialhjelpsmottakere. 

Den ble innført som en nasjonal reform i 2017. Studier blant ansatte i sosialtjenesten, basert på intervjuer og spørreskjemaer peker i samme retning: Sanksjoner for vilkårsbrudd blir sjeldent eller usystematisk benyttet. 

Dette bekreftes også av flere andre typer studier. Én av disse, viser en manglende sammenheng mellom vilkårsbrudd og sosialhjelpsbeløp for unge sosialhjelpsmottakere. Andre studier på reformen om aktivitetsplikt fra 2017 viser også at reformen har hatt begrenset effekt på det den primært ønsket å oppnå; nemlig aktivitet og sysselsetting blant mottakere. 

I 2018 ble det innført en sanksjon for brudd på aktivitetsplikten for AAP. Den lød på et trekk tilsvarende én dags ytelse. Likevel viser tidligere rapporter at denne sanksjonen også er lite brukt. 

Hvorfor straffes det så lite? 

Brudd på aktivitetsplikten for dagpenger sanksjoneres som hovedregel med stans i utbetalinger. Perioden har økt fra 8 til 18 uker siden 2016. Simson og Sørbø viser at bruken av sanksjoner er lav, og at innstramminger i regelverket har liten eller ingen effekt på bruken. 

Ved en spørreundersøkelse fant Fekjær med kolleger at informasjon om både etnisk bakgrunn og atferd påvirker sannsynligheten for at veiledere velger å sanksjonere i hypotetiske scenarier som ble presentert for deltakerne i studien. 

Eklund og Sørbø rapporterer fra intervjuer med saksbehandlere at stans i ytelse sjelden benyttes, og at mange saksbehandlere har begrenset kjennskap til detaljene i regelverket. 

I tillegg oppgir saksbehandlere utfordringer som merarbeid ved sanksjonering og hensynet til mottakeren, barrierer som også er rapportert av ansatte i sosiale tjenester. 

Bør vi ha aktivitetsplikt?

Fra et normativt perspektiv kan aktivitetsplikt vurderes ut fra ulike innfallsvinkler. For mange betraktes det som et virkemiddel for å redusere langtidsledighet ved å styrke individets muligheter for ansettelse. Dette kan skje gjennom positiv signalisering til arbeidsmarkedet, for eksempel ved søknadsaktivitet eller kurs, eller gjennom mer omfattende tiltak som styrker human-kapitalen, slik som arbeidstrening eller utdanning. 

Dermed klassifiseres aktivitetsplikt ofte som en form for «aktiv arbeidsmarkedspolitikk», i motsetning til økonomiske ytelser, som anses som «passive» tiltak. 

Ikke nødvendigvis et problem 

For å konkludere: Det er ikke et problem i seg selv at sanksjoner ikke blir benyttet. I utgangspunktet bygger insentiveffekten av sanksjoner på at trusselen gjør at man ikke bryter vilkår. Men for at denne effekten skal slå til, må trusselen være reell - noe mye tyder på at den ikke er. 

Videre kan et mer skeptisk blikk på aktivitetsplikt og sanksjoner argumentere for at det først og fremst er et betingelses-system praktisert som et straffetiltak, hvor hensikten er å presse trygdemottakere raskest mulig tilbake i arbeid som gjerne ikke passer til personens kompetanse. 

Det må nevnes at argumentene for og imot sanksjoner er en helt egen debatt, som bygger på både teoretiske, praktiske så vel som ideologiske standpunkt. Fra et empirisk perspektiv handler dette om hva som forklarer årsaken til at sanksjoner ikke blir praktisert. 

Vedrørende sosialhjelp peker Gjersøe og kolleger på at samhandlingen med brukeren er en sentral del av dette. Smedsvik og Iacono peker på et begrenset handlingsrom innenfor sosialtjenesteloven, hvor ytelsene i utgangspunktet er satt til å dekke et grunnleggende behov, og hvor bestemmelsen om selvstendig livsopphold ikke kan opprettholdes ved påføring av trekk i ytelser. 

Økonomiske sanksjoner bør vurderes nøye

Det er altså bred enighet om at krav til oppfølging og aktivitet er et viktig virkemiddel for å opprettholde arbeidsrettet funksjon ved tildeling av økonomiske ytelser. 

Forskning peker imidlertid mot at det bør vurderes nøye hvorvidt økonomiske sanksjoner ved vilkårsbrudd er det mest hensiktsmessige tiltaket i denne sammenhengen. 

Dette reiser spørsmål om balansegangen mellom insentivmekanismer og potensielle negative konsekvenser for mottakerne, som for eksempel økonomisk usikkerhet og svekket sosial inkludering. Det er derfor stort behov for videre forskning på aktivitetsplikt. 

Aktuelt fra forskersonen:

Kan helsestasjonen bidra til mindre sosial ulikhet i helse?

Dette er Norges farligste yrke