Forskersonen er forskning.nos side for debatt og forskernes egne tekster. Meninger i tekstene gir uttrykk for skribentenes holdninger. Hvis du ønsker å delta i debatten, kan du lese hvordan her.

I den nyleg framlagde Naturmeldinga presenterer Regjeringa sin plan for å nå måla vi har forplikta oss til etter den internasjonale Naturavtalen. 

Bit-for-bit nedbygging av areal er den aller største trusselen mot naturen, i Noreg som i verda elles. Det første målet i naturavtalen handlar derfor om å prioritere naturomsyna høgare i all arealforvaltning, noko som er heilt naudsynt om vi skal kunne stoppe tapet av natur innan 2030.

Andre mål vi har forplikta oss til, er å verne 30 prosent av areala på land og til havs og å restaurere 30 prosent av skada natur. Dette er viktige steg på vegen mot det langsiktige målet om at areala av naturlege økosystem i verda skal aukast innan 2050 og stoppe menneskeskapt utrydding av artar.

Fridom og ansvar i arealpolitikken

I Naturmeldinga framhevar Regjeringa at handlingsplanen er utarbeida særleg med «tanke på å sikre det kommunale selvstyret over arealene». Slik teiknar Regjeringa eit bilete av at det er kommunane som skal sikre at Noreg finn ein stø kurs mot å nå naturavtalen sitt mål. Men kan, og skal, dei klare det åleine?

Systemet etter plan- og bygningslova er at ansvaret for arealforvaltninga i landet er delt mellom kommune, regionale styresmakter og stat. Alle forvaltningsnivåa har sine ansvarsområde, og det er lovgjevar og Regjeringa som definerer dei ulike organa sine roller og oppgåver.

Ja, kommunane har ansvaret for å treffe vedtak om bindande planar for areal i eigen kommune. Men staten har òg ansvar; staten skal definere kva nasjonale mål, rammer og retningslinjer kommunane må halde seg innanfor når dei planlegg, og staten har ansvar for å kontrollere at kommunane følgjer opp.

Til hjelp i dette arbeidet held staten seg med ei rekke såkalla sektorstyresmakter, som miljøstyresmaktene, mattilsynet og kulturminnestyresmaktene, for å nemne nokre. Dei er ikkje berre høyringsorgan i planprosessen, men også vaktbikkjer. 

Dersom kommunane ikkje ivaretek dei nasjonale og regionale interessene desse sektorstyresmaktene er sett til å verne om, kan det bli fremja «motsegn» mot planen. Og når det blir fremja motsegn, er det Kommunal- og distriktsdepartementet som overtek ansvaret for å avvege dei ulike interessene mot kvarandre, og ta endeleg avgjerd.

Kor fritt kommunen står til å tillate til dømes nedbygging av natur, avheng med andre ord av det som til kvar tid er gjeldande rettslege og politiske rammer og spelereglar.

Men når kan staten «blande seg inn»?

Spørsmålet om kor mykje, og i kva typar saker, staten skal «blande seg» i kommunal arealplanlegging har til alle tider vore eit politiske heitt tema.

Når målet no, etter at Norge skreiv under på Naturavtalen, er å prioritere naturen tyngre, må dette attspeglast i rammer og spelereglar. Ein viktig føresetnad for at sektorstyresmaktene skal kunne fremje motsegn, er at dei kan slå fast at kommunen sitt planforslag er i strid med vedtekne nasjonale mål for styring. 

Om ein vil legge opp til at staten skal kunne kontrollere at kommunane følgjer opp naturmåla, må ein derfor formulere forventningar og målsetjingar som stiller tydelege krav til kommunane.

Vi ser at Regjeringa i Naturmeldinga løfter fram prinsipp for arealbruk som eit grep for å fremje ei meir heilskapleg arealforvaltning, i tråd med naturmåla. Spørsmålet er om dette grepet gir nasjonale og lokale styresmakter dei nye verktøya dei treng for å kunne følgje opp måla i naturavtalen.

Ser vi nærare på prinsippa som blir løfta fram, så er desse stort sette formulert som eit sett av oppfordringar om kva kommunane bør gjere, og tenkje på. Dei konkrete signala, i form av ‘skal’-reglar, prosentar og årstal for til dømes vern og restaurering av natur, har i stor grad forsvunne på vegen frå dei globale til dei nasjonale måla.

Som eit konkret døme kan vi nemne målet om null netto tap av natur (arealnøytralitet). Dette målet ligg implisitt inne både i avtalens føremål om å ‘stoppe og reversere’ tapet av natur, og i målet om å ta omsyn til natur i all arealplanlegging. 

Fleire sektorstyresmakter peikte på dette i sine innspel til naturmeldinga, og 80 norske kommunar styrer allereie mot dette målet. Men sjølv om mange kommunar her har funne ein fungerande sti, er dette ikkje noko som blir trekt fram som noko ein har forventningar om eller oppfordrar til. Tvert om blir det sagt at det «bør gjøres gode vurderinger av om slike målsettinger er hensiktsmessige eller ikke».

Vidare, trass i at Stortinget bad Regjeringa legge fram forslag mot nedbygging av myr innan 2023, seier meldinga berre at bygging på myr «skal unngås så langt som mulig».

Som eit tredje døme vil Regjeringa heller ikkje stille tydelege krav til at kommunane må ha oversikt over areala i kommunen (arealrekneskap). Dette skal berre vere eit reiskap i planlegginga «der kommunene selv ønsker dette». 

Men utan ei slikt kunnskapsgrunnlag som ei samanstilling av standardiserte kommunale arealregnskap ville gje oss, vil det i praksis vere umogeleg å vite kva den samla belastninga av kommunale vedtak vil utgjere for naturen på lokalt, regionalt og nasjonalt plan.

Problemet med alle desse vage måla og frivillige tiltaka, er at det verken gir kommunane tydelege styringssignal eller staten grunnlag for å gripe inn med motsegn.

Fleire verktøy må opp frå verktøyskuffa

Vagt formulerte prinsipp kombinert med ei sterk understreking av at «kommunane veit best», er med andre ord ein krevjande modell for å nå måla i naturavtalen. Kva bør vi gjere i staden?

Det vi saknar er for det første at Regjeringa er tydelege på kva krav og forventningar ein har til kommunane. Dette vil gje klarare styringssignal, og gjere det mogleg å kontrollere om kommunane gjer sin del av jobben. Då må «bør»- normer bli erstatta med «skal»-reglar, og oppfordringar om å «unngå» bli erstatta med forbod, som til dømes byggjeforbod på myr.

Ved utvikling av slike nye system, som eit byggjeforbod på myr, kan ein sjå på byggjeforbodet i 100-metersbeltet, som gradvis har fått større plass og sterkare vern. Sjølv om vernet av strandsona framleis ikkje er så godt som mange ønskjer, er det grunn til å tru at det i dag er mykje betre enn om vi hadde mangla forbod, retningslinjer om differensiering, og krav til plangrenser.

Videre er tida er inne for at å vurdere om også fleire område og naturverdiar skal setjast i «raudt». Sjølvsagt vil det vere behov for noko fleksibilitet, men dette bør ein heller leggje til rette for gjennom høve til å gradere og «opne» i særskilte tilfelle.

Feie for eiga dør

Skal vi greie å bremse bit-for-bit nedbygginga, må alle ta sin del av ansvaret. Regjeringa må tydeleggjere departementet (KDD) sitt eige ansvar for å stake ut ein kurs som beveger oss i retning av naturavtalen sine mål. Departementet har ikkje berre ansvar for å observere og samle kunnskap som skal delast med kommunane, men er sjølv ein viktig og mektig aktør i løpande arealforvaltning. 

Når departementet sjølv gjer vedtak, til dømes ved konfliktar mellom kultur- natur og ny industri, og prioriterer nedbygging av viktig natur, sender det signal til både kommunane og andre om at dette ikkje er så farleg likevel.

Saman mot måla

Når staten i praksis abdiserer får kommunane eit stort handlerom til å prioritere natur – eller til å la vere. Ved å sende signal om at det er det kommunale sjølvstyret skal vere ramma for arealpolitikken, og ikkje motsett, kan det framstå som eit ønskje om å gi kommunane ryggdeking uavhengig av kva for prioriteringar som skjer på det lokale planet.

Samtidig får ikkje kommunar som vil prioritere natur den støtta som ligg i klare statlege signal, eller tydelege presedensar i motsegnsakene. Dette kan jo sjølvsagt likevel fungere – men berre så lenge det er nok pengar og politisk vilje lokalt.

Om Regjeringa meiner alvor med at ein vil nå måla i naturavtalen, må signalet vere at naturen må vege tyngre enn han har gjort til no. Dette må gjelde lokalt, og det må gjelde i statens eigne avgjerder. Får ein ikkje fram det, er naturmeldinga berre eitt steg fram og to tilbake.

Aktuelt fra forskersonen:

Denne uken kan 175 land løse verdens plastproblem

Hvordan kan Norge skal bli et lavutslipps­samfunn innen 2050?