En av høstens store debatter i mediebildet har vært regjeringens forslag om grunnrenteskatt på havbruk. Grunnrenteskatt er ikke noe nytt. Statens pensjonsfond utland (Oljefondet) er for eksempel et resultat av grunnrentebeskatning på olje- og gassutvinning.

Så hva er egentlig grunnrente? Hvordan virker en grunnrenteskatt? Ikke minst, hvorfor blir det så mye bråk?

28. september i høst la regjeringen fram et forslag om å innføre en grunnrenteskatt på havbruksproduksjon av laks, ørret og regnbueørret med effektiv skattesats på 40 prosent.

Grunnrenteskatten er det vi kaller en nøytral skatt fordi staten opptrer som en passiv investor. Det vil si at den dekker samme andel av investeringskostnadene som den tar av overskuddet. En oppdretter vil derfor sitte igjen med samme prosentvise avkastning per krone investert før og etter denne skatten.

Forslaget innebærer også et bunnfradrag basert på produksjonsvolum. Dette vil i praksis bety at det er de større konsernene som skal betale denne grunnrenteskatten, mens de mindre aktørene slipper unna. Dette er faglig problematisk, men mer om dette senere.

Grunnrente

La oss starte med grunnrente, men først en presisering.

Økonomer skiller ofte mellom ulike typer avkastning fra naturressurser, slik som ressursrente, ricardiansk rente og reguleringsrente. For enkelthet skyld omtales dette under samlebegrepet grunnrente her.

Enkelt forklart er en grunnrente det ekstra overskuddet en bedrift kan oppnå fordi den har tilgang på å utnytte en naturressurs.

Overskudd utover normal avkastning kan ha flere årsaker. Det er når denne ekstraavkastningen, som ofte kalles superprofitt, skyldes et bidrag fra eller bruk av en naturressurs, at vi kaller det grunnrente. Det er denne verdien som regjeringen ønsker å beskatte med grunnrenteskatt.

Landets økonomer er med få unntak enige om at en av årsakene til at havbruksnæringen har store overskudd, er at våre fjorder er spesielt godt egnet til oppdrett – og at denne fjordressursen gir opphav til grunnrente.

I tillegg til tilgang på fjordareal er oppdretterne avhengig av reguleringer i form av eksempelvis konsesjonsregelverk og produksjonsbegrensninger for å beskytte ekstraavkastningen.

Det betyr at både bruk av fjordene våre som naturressurs og myndighetenes reguleringer bidrar til grunnrenten. Den logiske konsekvensen er at felleskapet også skal ha sin del av denne grunnrenten.

Er det grunnrente innen havbruk?

Så kan det i stedet hevdes at det er oppdretternes dyktighet og risikovilje som har bidratt til den ekstraordinære avkastningen, ikke grunnrente.

At det er mange dyktige næringsdrivende innen havbruk er vel hevet over enhver tvil, men at de skiller seg ut som spesielt dyktige i forhold til andre bransjer er litt vanskelig å dokumentere.

For eksempel sliter oppdrettsnæringen mer enn en skulle forvente med å løse næringens miljøutfordringer, slik som rømming- og lakselus-problematikk. Det er nok også mange næringsdrivende innen landbasert industri som kunne tenkt seg samme utslippsregime som innen havbruk før denne dyktigheten eventuelt skulle sammenlignes.

Så til det store spørsmålet. Er det en grunnrente i oppdrettsnæringen? Svaret er ganske enkelt ja.

Ifølge beregninger utført av Statistisk Sentralbyrå (SSB, 2022) har grunnrenten i perioden fra 2010-2020 i snitt ligget på rundt 14 mrd. kroner per år. I 2021 ble den beregnet til 11,8 mrd. kroner.

Overraskelse

Forslaget om grunnrenteskatt kom overraskende på havbruksnæringen. Det er nemlig ikke så lenge siden et forslag om grunnrenteskatt fra et offentlig utvalg, Havbruksskatteutvalget, ble lagt dødt. Les mer om dette i NOU 2019:18.

Kritikken fra næringen har hovedsakelig gått langs to dimensjoner:

• For det første kom skatten brått og uventet og skaper dermed uforutsigbarhet for næringen. Dette er for så vidt et godt poeng. Det er generelt et viktig prinsipp å ha forutsigbarhet for næringsliv og investorer.

På den andre siden kan en også se dette nettopp som et signal for framtidig skattelegging. Signalet som nå er sendt fra regjeringen er at næringer som over tid høster ekstraavkastning basert på våre felles naturressurser, de vil bli pålagt grunnrenteskatt.

• Den andre hovedinnvendingen har vært av mer teknisk art, og går på at innretningen på skatten er slik at havbruksnæringen risikerer å skatte av inntekter de ikke har. Det er denne usikkerheten næringen har hevdet har vært årsaken til permitteringer i foredlingsindustriene i høst.

Normpris

Problemet oppstår fordi det kun er grunnrenten som skal ilegges ekstra skatt, og opphavet til denne er tiden oppdrettsfisken står i fjorden. Det betyr at verdien i prinsippet skal beskattes idet fisken forlater sjøen.

Videre er store selskap i havbruksnæringen ofte involvert i flere ledd i verdikjeden.

Et selskap som eksempelvis både produserer fôr, driver lakseoppdrett og videreforedlingsvirksomhet, vil ilegges grunnrenteskatten kun på matfiskproduksjonsfasen i sjøen.

Selskapet har derfor insentiv til å prise fôret høyt og laksen de selger til egen videreforedling lavt, slik at overskuddet blir minst mulig i den delen av virksomheten som ilegges den høyeste skattesatsen.

For å løse dette problemet foreslår regjeringen å bruke en normpris basert på spotprisen på laks på laksebørsen Nasdaq. Og her kommer et nytt problem inn:

Hvis oppdretterne i stedet selger en del av laksen til langsiktige fastpriskontrakter, så risikerer de å bli skattlagt basert på en spotpris på eksempelvis 60 kr per kilo, mens fastpriskontrakten de har inngått er på 50 kr per kilo.

På denne måten kunne enkelte aktører risikere en skattebelastning som var langt høyere enn tiltenkt. I frykt for slike utfall ble det bom stopp på fastprisavtaler.

Finansminister Vedum så seg derfor nødt til å forsikre aktørene allerede før høringsfristen har gått ut, om at det er den reelle prisen aktørene oppnår som skal beskattes, og at dette skal sikres med et normprisråd slik en har for petroleumsskatten.

Permitteringer

Kollapsen i fastprismarkedet førte ifølge næringen selv til permitteringer i foredlingsindustrien utover den vanlige sesongledigheten.

Det må i den forbindelse nevnes at foredlingsindustrien for fisk har helt spesielle permitteringsregler. Bedriftene betaler ikke for de første 15 dagene av permitteringen slik en gjør i andre bransjer. Kostnadene ved å permittere er med andre ord mye lavere i fiskeforedlingsindustrien enn i andre bransjer.

Årsaken til at staten tar regningen fra første dag er den usikre tilgangen på fisk som gjør at det er høy risiko å drive fiskeforedling basert på tradisjonelt fiske. Hvorfor disse reglene skulle omfatte videreforedling av laks, som ikke kan skille seg spesielt mye fra foredling av kjøtt når det gjelder forutsigbarhet, er derimot noe uklart.

Bunnfradrag

Innledningsvis nevnte jeg bunnfradraget som alle produsenter skal få. Fra et faglig synspunkt virker bunnfradraget, som skal beskytte de minste aktørene mot grunnrenteskatt, å være svakt begrunnet. Havbruksskatteutvalget frarådet nettopp også et slik bunnfradrag.

Grunnrenten i næringen er basert på bruken av fjordene, ikke størrelsen på selskapene. Grunnrenten tilfaller derfor alle aktørene, ikke bare de store.

At de minste aktørene slipper grunnrenteskatt betyr at det skapes et insentiv til å splitte opp i mindre selskaper på sikt, selv om en legger opp til ordninger for å forhindre dette.

Havbruksskatteutvalget viste for eksempel til lignende ordning innen vannkraft der en har sett slike uheldige tilpasninger. En oppsplitting i mindre selskaper kan på sikt gi en ineffektiv selskapsstruktur som igjen vil uthule skattegrunnlaget ytterligere.

Enkel løsning

En veldig enkel løsning på dette er å droppe bunnfradraget og senke skattesatsen for grunnrenten inntil skatteinntekten blir den samme som med det foreliggende forslaget.

Da vil den reduserte skattesatsen for grunnrente representere en viss kompensasjon for tidligere kjøpte tillatelser, som virker å ha vært begrunnelsen for bunnfradraget.

Skatteøkninger er sjelden populært blant de som må betale. Protester fra en næring som plutselig blir pålagt en høyere skattebyrde er høyst forventet. At næringsaktører kjemper for best mulig vilkår er det faktisk ingen grunn til å klage på.

Det har også blitt hevdet at næringen vil flytte produksjonen ut av landet fordi andre land ikke har grunnrenteskatt. Her glemmer en at selve grunnlaget for grunnrenten faktisk er norske fjorders fortrinn som lokasjon for havbruk.

Konsesjonene blir i så fall uansett igjen i Norge, og det er altså her de naturgitte forutsetningene i kombinasjon med reguleringene er slik at det høstes en betydelig grunnrente.

At eierne frivillig skulle ønske å oppgi denne superprofitten og heller lete etter superprofitt i andre land og eventuelt andre bransjer, er i beste fall interessant.

Lære av historien?

Skal vi lære av historien kan det være på sin plass å minne om den store motstanden mot petroleumsskatten da den ble innført. Staten var på et tidspunkt faktisk redd for å bli saksøkt av utenlandske oljeselskaper da de i skatteloven i 1975 økte statens inntekt fra i underkant av 60 prosent av oljeinntektene til nesten 80 prosent.

De utenlandske oljeselskapene truet også med å forlate sokkelen, men staten vurderte det til at de fortsatt ville tjene så godt at det ikke var noen grunn til å frykte slike utfall.

Historien viste at myndighetene vurderte dette riktig den gangen. De fleste økonomer stoler nok på at finansdepartementets vurdering er riktig denne gangen også.

Oppsummert er det vanskelig å være uenig i at grunnrenteskatt på havbruk er godt faglig begrunnet, men det betinger at en dropper bunnfradraget og sørger for å finne et system som sikrer at en beskatter faktisk inntekt.

Referanser:

• Finansdepartementet (2022). Høringsnotat- Grunnrenteskatt på havbruk
• Flåten, O., & Pham, T.T. (2019). Resource rent in aquaculture. I J. O. Olaussen (Red.), Contributions in natural resource economics – Festschrift to Anders Skonhoft (ss. 103- 136). Bergen: Fagbokforlaget.
• Greaker, M. & Lindholt, L. (2019). Grunnrenten i norsk akvakultur og kraftproduksjon frå 1984 til 2018. Statistisk Sentralbyrå, Rapporter 2019/34, Oslo.
• NOU (2019:18). Skattelegging av havbruksvirksomhet. Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 7. september 2018.
• Olaussen, J.O. (2018). Environmental problems and regulation in the aquaculture industry. Insights from Norway. Marine Policy (98).
• Statistisk sentralbyrå (2022). Ressursrenten i naturressursnæringene i Norge 1984-2021. Oslo.

(Teksten er tidligere publisert på Gemini.no)

LES OGSÅ:

Vitenskap handler mer om hva vi ikke vet enn hva som er sant

Forskersonen er forskning.nos side for debatt og populærvitenskap