– Naturen kommer ofte ut som tapende part når myndighetene framelsker oppdelingen av ansvar, skriver kronikkforfatterne.
– Naturen kommer ofte ut som tapende part når myndighetene framelsker oppdelingen av ansvar, skriver kronikkforfatterne.

Bevaring av økosystemene fullt og helt, eller stykkevis og delt?

KRONIKK: Verdens ledere erkjenner at vi står overfor en global naturkrise. Dokumentasjonen av tap og forringelse av naturmangfold verden over og her hjemme, er overveldende. Eksperter etterlyser flere verneområder. Men det er ikke nok. Flere virkemidler og en endret forvaltning er nødvendige for å stoppe tapet av natur.

Publisert

Skal vi stoppe forringelsen av økosystemene, naturmangfoldet og sikre et levelig klima, må fokuset flyttes fra overvåkning og forskning til helhetlige forvaltningsformer som også tar hensyn til naturen utenfor verneområdene.

De siste årene har såkalt økosystembasert forvaltning fått økt oppmerksomhet. Økosystembaserte forvaltningsformer varierer, men felles er erkjennelsen av at bruk og forvaltning av naturen må følge naturens egne tålegrenser. Økosystemgrensene er utgangspunktet for kunnskapsbaserte og adaptive saksbehandlings- og beslutningsprosesser, hvor vurderinger av samlet belastning og føre-var må innebære samarbeid på tvers av myndigheter og forvaltningsnivåer.

Samfunnsvitenskapelig forskning har bygget opp kunnskap om hva som påvirker beslutningsatferd i miljøpolitikken. Nylig publiserte vi et litteraturstudium som sammenfattet forskning om hvorvidt politisk-administrative systemer evner å fremme et helhetlig økosystemperspektiv. Tilgangen på forskning om økosystembasert forvaltning har økt betydelig de siste ti årene.

Resultatet var likevel nedslående. Hovedkonklusjonen er at sterk sektororganisering og fragmentert myndighetsutøvelse dominerer, og utgjør viktige barrierer mot økosystembasert forvaltning med redusert tap av natur.

Sterk sektororganisering et hovedproblem

Ikke uventet spiller politiske prioriteringer en stor rolle. Men selve organiseringen av myndighetsutøvelse og de lovmessige rammene for politikken har også mye å si.

I dag er organisering i spesialiserte sektorer fortsatt vanlig. Det vil si at samferdselsmyndighetene styrer veiutbyggingen, Landbruksdepartementet bestemmer over jordbruk- og skogbrukspraksis og så videre.

Dette vanskeliggjør mer helhetlige avveininger mellom motstridende politiske mål og prioriteringer, innen og på tvers av ett myndighetsområde. Naturen kommer ofte ut som tapende part når myndighetene framelsker denne oppdelingen av ansvar. Helhet og oversikt hemmes også fordi kunnskapsgrunnlaget blir lagt fram stykkevis og delt.

I Norge innebærer sektoransvarsprinsippet at den enkelte statsråd er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for avgjørelser og politikk som utformes i eget departement, dette dyrker vektleggingen av eget fagområde. I tillegg kommer underliggende direktorater, ofte med regionale avdelinger. Vi får en silo-organisering av myndighetsområder som strekker seg over flere nivåer. Selv om de ulike sektormyndighetene er pålagt å balansere miljø- og næringsinteresser, viser forskningslitteraturen at en oppdelt forvaltning først og fremst fremmer sektorens interesse på bekostning av helhet.

Det fragmenterte miljøansvaret

Et fragmentert lovverk skaper også barrierer som gir tap av natur. Ulike aktiviteter i økosystemene - som petroleumsvirksomhet, kraftutbygging og boligbygging – er regulert gjennom egne lover som forvaltes stykkevis og delt.

I Norge har vi naturmangfoldloven som en sektorovergripende lov. Lovens prinsipper om samlet belastning, krav om kunnskap og økosystemtilnærming er gode utgangspunkt. Alle offentlige myndigheter må skjele til prinsippene i loven i håndhevelsen av sine egne sektorlover. Men bestemmelsene er vage, og setter per i dag ikke materielle grenser for fagmyndighetenes adgang til å gi tillatelse til inngrep i naturen. Den pålegger per nå kun en vurderingsplikt, og det blir derfor oftest med de gode intensjonene.

Norske kommuner og ulike myndigheter er pålagt å utrede konsekvensene for miljøet, først og fremst gjennom plan- og bygningsloven. En stor evaluering av loven i 2018 viser imidlertid at konsekvensutredningene holder varierende nivå, noe som også er dokumentert i konfliktene om flere vindkraftprosjekter.

Et annet problem er at kommunegrensene ikke er lagt med tanke på naturen og økosystemene. Etter loven skal regionale planer sørge for koordinering på tvers av kommuner og fylker og avklare målkonflikter. Evalueringen påpeker at plan- og bygningsloven har koblingspunkter til sektorlovene som ikke er tilstrekkelig bindende.

Hvis regional planlegging skal være et effektivt instrument i samfunnsplanlegging, må bestemmelsene om å legge regional plan til grunn i viktige beslutningsprosesser få sterkere forpliktende karakter.

Behovet for koordineringsmekanismer

For å styrke ivaretagelsen av økosystemene i Norge trenger vi bestemmelser som gir mer forpliktende koordinering på tvers av ulike sektorer og nivåer i forvaltningen. Her er det viktig med verktøy som klarere synliggjør biologisk mangfold og naturgoder.

Forskningen har utviklet verktøy som Norge per i dag enten ikke, eller kun delvis har tatt i bruk i beslutningsprosessene. Systematisk verdisetting av naturgodene er en tilnærming, som gjør at kunnskap om naturbruk kan sidestilles og vurderes vis-a-vis annen økonomisk aktivitet.

En annen tilnærming er utvikling av bindende indikatorer eller tålegrenser. For å fremtvinge en mer helhetlig forvaltning er det uansett avgjørende at ulike hensyn avveies og balanseres mot hverandre på måter som i større grad sikrer naturmangfold. Et styrket naturvern må inn i all arealforvaltning, om vi skal stoppe tapet av naturmangfoldet.

Et eksempel på utfordringene er fra Regional plan for vannregion Møre og Romsdal 2016-2021. Vannregionutvalget – et eksempel på et organ med helhetlig ansvar - satte innføring av minstevannføring i de tørrlagte strekningene i Eira og Aura som krav for å innfri miljømålet om godt økologisk potensial.

I den nylig ferdigstilte innstillingen til vilkårsrevisjon foreslår NVE ikke minstevannføring. NVEs begrunnelse er usikkerhet om effekten av minstevannføring. Her er det både ulik forståelse av hva føre-var-prinsippet bør innebære, og uenighet om kunnskapsgrunnlaget.

Et mer helhetlig rettslig miljøvern

Naturmangfoldloven er en fullmaktslov som krever oppfølging i form av mer konkrete forskrifter. Når de ikke er på plass og de sterke sektorene ikke forpliktes i tilstrekkelig grad og prioriterer sine hovedansvarsområder er konsekvensen at den lovmessige beskyttelsen av norsk natur er svak. I mange land er det miljødomstoler som fatter beslutning om deponier, kraftreguleringer og så videre, ikke forvaltningen selv.

I Sverige foretar miljødomstolen en miljørettslig kontroll av både konsesjonssøknader og forvaltningsvedtak. Miljødomstoler med et helhetlig ansvar for miljøreglene kan være veien å gå for å motvirke uheldige effekter av sterk sektororganisering.

Politikerne fatter beslutninger om bruk og vern. Men uavhengig av politikken spiller altså måten vi organiserer offentlig sektor og rettslige rammer stor betydning for om vi skal greie å stoppe tap av naturmangfold og naturgoder.

Les forskningen bak kronikken:

Øystein Aas, Marthe Indset, Christian Prip, Froukje Maria Platjouw og Frode Thomassen Singsaas. «Ecosystem-based management: Miracle or Mirage? Mapping and rapid evidence assessment of international and Nordic research literature on ecosystem-based management». NINA Rapport;1802 , 2020.