For femten år siden anså ikke Kinesiske myndigheter kvikksølv som et betydelig miljøproblem. Siden den gang har kineserne tatt grep, gjennom satsing på en kunnskapsbasert miljøpolitikk og styrking av egne forvaltningsinstitusjoner.

Ny forskning viser at det har brakt landet i en vinn-vinn-situasjon. De har fått eierskap til kunnskapen og en mer sentral posisjon i internasjonale miljøforhandlinger. Dette har også betydning for hvordan Kina tilnærmer seg de pågående forhandlingene om en global plastkonvensjon.

En av de farligste miljøgiftene vi har

Kvikksølv er en av de farligste miljøgiftene vi har, og sprer seg lett med luft- og vannstrømmer på tvers av landegrensene. Selv om det er skadelig for mennesker og miljø, har det lenge vært omfattende bruk i vanlige forbruksprodukter som termometre og lyspærer. Globalt er det industrielle forbrenningsprosesser og småskala gullutvinning står for de største utslippene.

Kina er det landet i verden som står for størst produksjon, bruk og utslipp av kvikksølv til luft, med om lag en tredjedel av verdens kvikksølvutslipp til luft. Til tross for at Norge de siste tiårene har redusert sine utslipp av kvikksølv kraftig og innførte et generelt forbud mot bruk i 2008, spres kvikksølvutslipp fra andre land til Norge. Dette var en viktig årsak til norske myndigheter i samarbeid Sveits tok initiativ til en global avtale for kvikksølv. Minamatakonvensjonen om kvikksølv ble fremforhandlet og signert i 2013, og trådte i kraft i 2017. Hvordan gikk det til?

Hvordan forskning fikk en viktigere rolle i utforming av miljøpolitikk i Kina

Tidlig på 2000-tallet kom nye forskningssamarbeid i stand mellom Norge og Kina. Kina var utsatt for internasjonalt press fordi de var blitt utpekt som en versting når det gjaldt kvikksølv.

Kinesiske myndigheter var i utgangspunktet negativ til en juridisk bindende avtale om kvikksølv. I 2008 snudde vinden: Barack Obama var blitt valgt som president i USA, og han hadde allerede lagt ned et godt stykke arbeid på hjemmebane når det gjaldt kvikksølvreguleringer.

Ikke lenge etter at USA ga sin støtte til internasjonale forhandlinger var både Kina og India om bord. Uten støtte fra disse landene ville det neppe blitt noen bindende avtale.

Kinesisk forskning viste at FN tok feil

Våre resultater viser imidlertid at Kina var langt bedre forberedt enn det som tidligere har vært antatt. Kina hadde startet arbeidet med å bygge en egen kunnskapsbase knyttet til det farlige tungmetallet. De tok inn over seg beskjeden om at deres utslipp var svært høye, men var samtidig skeptisk til deler av kritikken fra internasjonale kunnskapsleverandører. Vi ser at den kinesiske kunnskapsproduksjonen økte kraftig i denne perioden. Da Kina begynte å forske selv, fikk de også bedre kunnskap, bedre forskere, og bedre lokal dokumentasjon på kvikksølvsituasjonen i landet.

Snart kunne de vise at FN-organet UNEP tok feil da de anslo store kvikksølvutslipp fra småskala gullgraving i Kina. Denne virksomheten hadde nemlig Kina forbudt flere år tidligere. De kunne også vise at kvikksølvforurenset fisk var et langt mer utbredt problem i for eksempel Japan enn i Kina. Og kanskje viktigere, de så at store deler av kvikksølvutslippene ble fanget av rensetiltak rettet mot lokal luftforurensning.

Med egen forskning fikk de nytt eierskap til kunnskapen, de fikk større tillit til at problemene riktignok var store, men også at de var håndterbare, og ikke minst kunne de stå stødigere imot den internasjonale kritikken.

Norge i samarbeid med Kina

Norge samarbeidet med Kina om å lage en tiltaksplan for å redusere kvikksølvbruk og -forurensning, og bidro med å finne ut hva slags ting som måtte til for at Kina skulle kunne iverksette Minamatakonvensjonen ordentlig.

Kina fikk med den nye satsingen på egen forsking økt legitimiteten til kunnskapen både hjemme og ute. De ble mer relevante når det gjaldt å bidra med kunnskap, og de kunne i større grad vise fram hvordan tilstanden virkelig var i eget land.

Kinesiske forskere publiserte i økende grad i internasjonale tidsskrifter og de kinesiske delegasjonene til Minamata-forhandlingene ble stadig utvidet med flere eksperter. Dette økte også Kinas anseelse som kunnskapsleverandør internasjonalt.

Lytter mer til ekspertene

Samspillet mellom kunnskap og politikkutforming er noe det er forsket mye på i vestlige land, men det er svært lite akademisk søkelys på dette i land utenom Vesten. Ved å studere dette samspillet i en ettpartistat som Kina, er det mulig å drøfte betydningen av pålitelig, omforent og relevant kunnskap også her. Vi fant at kunnskapen fikk større plass i politikken når den var produsert på hjemmebane og ikke bare servert fra internasjonale kunnskapsprodusenter.

Mye tyder på at Kina i økende grad tar forskning på alvor og integrerer den i politiske prosesser. I internasjonale forhandlinger har kineserne utvidet delegasjonene sine, og har nå med seg flere forskere og industri som de konfererer med underveis i forhandlingene.

Det er nok ikke altfor vanskelig for Kina å etterleve forpliktelsene sine i Minamatakonvensjonen, for de har fått gjennomslag for et fleksibelt regelverk, med valgfrihet, unntak og utsettelser.

Våre undersøkelser viser at den økende satsingen på kvikksølvforskning har medført at ekspertene over tid i større grad har blitt lyttet til og at de har kommet tettere på i prosessen med å utforme politikk. På denne måten får Kina en mer kunnskapsbasert politikk. Samtidig er det lettere for Kina å bli tatt på alvor av andre land når de i internasjonale forhandlinger lener seg på faglig ekspertise.

Som den største kvikksølvforurenseren i verden og verdens mest folkerike land er det fortsatt en lang vei å gå for Kina for å sikre etterlevelse av kvikksølvkonvensjonen. Til den reisen kommer hjemmebakt, fagfellevurdert kunnskap og internasjonal anerkjennelse godt med i sekken.

Innsikten i Kinas behov for egen kunnskap har betydning for det pågående arbeidet mot en ny, global plastkonvensjon, hvor norske myndigheter er en pådriver. Så langt er det mer enn 110 land som er positive til å etablere en fremtidig, global avtale. Kina har foreløpig ikke bestemt seg, men nasjonal kunnskapsbygging står sentralt og har også denne gang direkte norsk støtte.